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陕西的“国家公园”

2020年1月21日 - 保护森林

目前,国家发展和改革委员会正在牵头研究建立国家公园体制的思路,制定试点方案。
据有关人士透露,国家发改委已于5月开始召集相关部委和专家学者进行过多次讨论。
这项工作并不轻松。新中国成立60多年来,已经大致形成了九大类自然和文化遗产地管理体系,其总面积占国土面积的近20%。在十八届三中全会作出建立国家公园体制的决定之前,这些自然和文化遗产地的管理权限,分散在相关各部门和各地方政府。国家公园体制的建立,或将全面深化改革其管理方式。
虽然国家发改委的工作一直在低调进行,但是在全国多地,关于建立国家公园的竞争已然拉开帷幕。
争抢国家公园
今年年初,湖北省提出支持神农架等地创建国家公园;湖南省张家界国家森林公园提出要建设一流国家公园;西藏也称将于今年开展国家公园建设试点,争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。
地方热情升温的背后,不乏部门竞争色彩。今年年初,湖北省林业厅向国家林业局递交申请,请求将湖北列为国家公园建设试点省。西藏提出建设国家公园试点的消息,则来源于西藏自治区环境保护厅。
美高梅mgm7991官网,国务院职能部门层面的行动也已开始。
国家林业局书面答复本刊记者称,建立国家公园体制的要求一提出,国家林业局便深入云南、湖北、安徽等地积极组织开展系列调研,国家林业局局长赵树丛还亲自带队深入一线开展专题调研。4月28日,由国家林业局、云南省人民政府、世界自然保护联盟(IUCN)联合主办的国家公园建设研讨会在昆明召开。同时,国家林业局在总结推广之前在云南的试点经验,并加强向中央报告林业部门有关国家公园建设的工作和设想,多次与综合部门汇报沟通,介绍林业部门开展国家公园试点情况及对国家公园建设的具体想法。
书面答复称,该局也在探索建立国家公园制度标准,并加强宣传引导,引导人们正确认识和理解国家公园体制建设问题。
今年5月有媒体披露,根据国家林业局《关于调整充实国家林业局林业改革领导小组的通知》,青海省被列入国家公园体制试点范围。
据住房和城乡建设部城市建设司世界遗产与风景名胜区管理处介绍,住建部组织开展了国家公园体制建设相关研究,对美国、英国、德国、澳大利亚、日本、韩国、南非等国家的国家公园和自然保护地体系建设实践经验进行了全面总结,梳理分析了国内自然保护地体系的法律依据、功能定位和工作实践,研究认为依托国务院批准设立的国家级风景名胜区建立国家公园体制,制度优势更强、实践基础更好。
2月17日,住建部在北京组织召开了建立国家公园体制研究座谈会,听取地方和相关专家的意见和建议,会议认为,应当结合中国国情,建立具有中国特色的国家公园体制。
4月27日,住建部组织和支持中国风景园林学会举办了主题为我眼中的国家公园的学术沙龙,邀请风景名胜区、世界遗产、自然保护区等领域的知名专家,就国家公园的界定、定位、体制、保护和管理等方面进行交流讨论,为中国国家公园体制建设建言献策。
世界遗产与风景名胜区管理处介绍,下一步,住建部还将按照改革要求和任务分工,会同国家发改委进一步深化制度、标准等方面的研究,服务和支撑中央关于国家公园体制建设的顶层设计和改革举措的组织实施。截至目前,国务院已设立国家级风景名胜区225处。
截至发稿前,环保部未接受本刊采访。据公开新闻报道,今年3月,浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点,成为全国首批两个国家公园试点县。
这样的竞争早已开始。2006年,云南省迪庆藏族自治州就建立了中国大陆第一个国家公园试点——香格里拉普达措国家公园。2008年6月,国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。2008年9月,黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建,这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。2012年,贵州称将投资3万亿元,打造国家公园省,这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》,该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。
GDP与管理权
3月7日,环保部发函同意浙江省开化县开展国家公园试点;同日,开化县人民政府就印发了《开化国家公园创建国家4A级旅游景区实施方案》。
这样的方案违背了国家公园的理念。国务院发展研究中心研究员苏杨对本刊记者说。在他看来,国家公园主旨是保护文化和自然遗产,而旅游景区的重点是开发旅游资源,二者理念不同。
苏杨认为,中国建立国家公园体制,其意义远不限于生态文明建设,它也是文化建设的重要内容。
苏杨说,大家耳熟能详的歌曲《我的中国心》中列举的国家象征物也正是长城、黄山等遗产地,其对国家和民族文化的重要意义不言而喻。很多地方政府恐怕根本就不明白什么是国家公园,他们的注意力主要放在争牌子上。因为多一块响亮的牌子,就意味着更多的旅游收入和更高的GDP增长。
此前被称为国家公园的项目,确实给地方带来了可观的经济效益。云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后,2007年收入便达到1.05亿元。在此之前,被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万。
黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年,仅门票收入便达到180万元,是此前一年门票收入的3倍。2009年,公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进向媒体估计,汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。
在国务院职能部门层面,由于此前中国的自然和文化遗产地的保护工作分散在相关部门,各部门也在职责范围内做了许多体制建设的工作,因此都希望能够参与到改革当中。
根据苏杨的研究,我国目前的自然和文化遗产地体系可以划分为9种类型:自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。
这样分类依据三方面的标准:其一,遗产与地域固有的自然或文化特征紧密结合;其二,评价和管理体系独立完备(包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等),且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系,即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理;其三,遗产的价值及其保护利用要求具有本体系的特殊性。
这些遗产地目前有十余个分管部门管理。自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合。环保部负责全国自然保护区的综合管理,国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内,主管有关的自然保护区。其中,国家林业局管理的自然保护区占大多数。
风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理;文物保护单位由国家文物局管理;国家地质公园由国土资源部管理;水利风景区由水利部管理;A级旅游景区由国家旅游局管理。
其中,与国家公园建设关系最密切的有三个部门:国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中,建立最早,并且依法而设的体系只有三类:自然保护区、风景名胜区、文物保护单位,其他都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下,于近些年设立的。
大多数文物保护单位与自然保护区和风景名胜区相比,涉及的面积较小,只有十一五以来的150处大遗址项目与国家公园关系较密切。
1979年,国务院明确中国风景名胜区的维护与建设,由城市建设部门归口管理。1998年5月,建设部风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局,就其自然文化遗产地的管理与保护合作达成谅解备忘录,在双方各自法律保护下的国家公园系统,及自然、文化遗产资源保护方面,建立了合作与交流的框架,并在文化资源管理、自然资源管理、公园规划与实施、讲解与教育、公园管理与运作等多方面进行了交流与合作。
风景名胜区也借鉴了诸多美国国家公园的管理制度。事实上,中国的国家级风景名胜区,在对外交流中所用的英文就是National
Park of China,翻译过来即中国国家公园。
中国的自然保护区建设始于1956年,截至2013年年底,共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个,其陆域面积占全国陆地总面积的14.77%,也占了中国自然和文化遗产地的大多数。
基于目前的管理格局,要建立国家公园体制,部门博弈在所难免。
全民利益优先,保护优先
在苏杨看来,既然十八届三中全会的《决定》将建立国家公园体制作为实事之一,那就不是在地方层面或是部委层面运作,而必须是国家层面的顶层设计。
清华大学建筑学院景观学系主任杨锐指出:保护与利用的平衡,是一个整体的平衡,大范围内的平衡。不是一个地方既保护也利用,有可能是这个地方保护、那个地方利用。它涉及到地域公平的问题,涉及到保护地老百姓的利益,只有国家可以协调这个事。当然,国家公园和保护地的首要目标是保护,这一点毋庸置疑。
被广泛认可的国家公园的定义,是世界自然保护联盟1994年作出的。世界自然保护联盟基于管理目标的不同,将保护区分为6类,按允许在保护区内人类利用程度的递升顺序排列。其中,国家公园属于第二类,其主要管理目标为保护生态系统和提供游憩机会。具体定义为:国家公园是指那些陆地和(或)海洋地区,它们被指定用来:1.为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性;2.排除与保护目标相抵触的开采或占有行为;3.提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。
根据杨锐的研究,世界国家公园运动的进步,主要体现在思想认识和技术方法上。
在思想认识方面,由过去主要保护视觉美学价值,深入到保护生态系统和生物多样性。由过去排斥人类的绝对保护走向相对保护,从消极保护走向积极保护。在保护的格局上,由过去散点状的保护,变为建立保护网络。
在技术方法方面,对一定环境下可以接受的改变极限、什么样的保护地适合什么样的旅游活动等问题,都有一定的研究进展。
从各国建立的国家公园体制来看,由于国情不同,体制也不尽相同。但是,作为一项国际性运动,它们又有许多共通之处。其中很重要的一点,就是它们所需要处理的矛盾与关系基本相同。
这些矛盾与关系包括:资源保护与旅游发展之间的关系;中央政府与地方政府之间的关系;国家公园用地与周边土地之间的关系;不同政府部门之间的关系;立法机构、行政机构和民间团体之间的关系;管理者与经营者之间的关系;国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。
中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心进行的研究指出,总体来说,目前全球国家公园管理体制分为三大类型,即北美、欧洲和亚洲型的国家公园。
美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一,也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员,其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大,一直被学术界和业界所推崇,作为理想模式来研究。
而欧洲由于人口稠密,工业发展较早,环境和自然资源经受过数百年的开发利用,因此动植物种类较少,自然景观也较差,其国家公园管理体制有其自身的特点。
由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地,欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。
亚洲国家多,国情也各不相同,保护地管理体制也多在学习西方先进经验的同时,根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。
该项研究同时指出,总体来说,不同国家公园管理体制对于我国国家公园建设的借鉴意义在于:
第一,管理体系上,国家公园是重要的自然和文化遗产管理体系,但并不是唯一的管理体系。因此,将国家公园体系当作各国(尤其是美国)自然和文化遗产体系的全部管理体系是一种误解。
第二,管理理念上,坚持保护第一和公益性。各国都将资源保护作为国家公园的首要使命,要求保持其真实性、完整性,做到可持续利用。同时,也强调将国家公园自然和文化资源的公益服务功能放在突出的位置,促进其为大众共享,无论是国家公园的概念、内涵,还是管理制度、管理模式都尽可能与这一理念相适应。
第三,管理制度上,建立完善的法律法规和统一规范的管理机构。各国国家公园管理制度均拥有完善的法律法规和制度,以保障国家公园管理目标的实现,无论是中央垂直管理还是以地方为主的管理,国家公园的管理均有一个统一的管理机构进行综合管理。
第四,管理模式上,管经分离,分工明确。国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等公共品的供给,而对于营利性商业服务等准公共品则通过特许经营由市场供给。
第五,资金保障上,以政府财政投入为主。政府投入是国家公园资金的主要渠道,而社会捐助和市场经营收入作为辅助渠道。
第六,监督机制上,强调社区和公众参与。各国国家公园无一例外地都强调社区和公众参与的多方监督,保证对国家公园的有效监督。
国家公园体制建立,有两大基石:全民利益优先、保护优先。杨锐说。他负责过很多保护地的总体规划,他给自己定了个规矩——不提开发,慎提发展,恰当提利用,最好提欣赏。
没想到现在中国与保护地相关的旅游发展这么快!这么猛!他说,现在不能随便提保护地旅游,因为不知道旅游这把火,会把保护地烧到什么程度。(记者温泉)

摘要:寻找中国国家公园
从1872年美国建立起世界第一座国家公园黄石国家公园后,国家公园的设置已发展到上百个国家和地区,在全世界现有的13万多个自然保护区中,已有各类国家公园数千座,并由单一的国家公园概念逐步衍生出国家公园和保护区体系等系统化的大概念。…

党的十九大报告指出,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。
新中国成立以来,特别是改革
以来,我国建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型保护地,基本覆盖了我国重要的自然生态系统和自然遗产资源。
陕西有哪些国家公园?
今年7月,国务院办公厅公布了17处新建国家级自然保护区名单,陕西摩天岭国家级自然保护区被列入该名单。
摩天岭国家级自然保护区位于汉中市留坝县上南河境内,是以保护大熊猫、羚牛、金丝猴、林麝等珍稀野生动物及其栖息环境的自然保护区。
我的老家就在摩天岭国家级自然保护区周边,记忆中小时候最快乐的时光就是和小伙伴进山玩,山里景色美,还总能发现一些新奇的动植物。现在,摩天岭被纳入国家级自然保护区名单,这将有利于摩天岭的生态保护,我特别高兴。老一辈人说靠山吃山,我们现在更要护山养山,为自己也为子孙后代守护好这座自然宝库。汉中市民刘康说。
建立自然保护区是就地保护珍稀濒危野生动植物最有效的方式之一。摩天岭国家级自然保护区正是秦岭自然保护区网络的重要组成部分。目前,陕西在秦岭地区共建立了自然保护区23个,其中国家级自然保护区14个,省级自然保护区9个,逐步形成了秦岭自然保护区群。
1956年,我国在广东肇庆建立了第一个自然保护区鼎湖山自然保护区。由此,我国的自然保护事业迅速发展。如今,我国的保护地类型丰富,有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等十余类。
不难发现,我们身边很多自然保护地的名称中都带有国家级或公园,它们也常被视作国家公园,如各类国家地质公园、国家森林公园、国家湿地公园等。
常见的各类国家公园,其含义更接近国家级公园,它和国际上通用的国家公园概念不同。在我国,这种命名模式是由国家主导的,并有着一套严格的评定标准。比如,太平国家森林公园就是由国家林业局授予的。全省现有森林公园88处,其中国家级森林公园35处。需要明确的是,它们是国家级森林公园,不是国家公园。还有如国家湿地公园、国家级风景名胜区等此类公园,这些都是保护地的不同类型。陕西省林业调查规划院副院长葛安新说。
随着陕西生态建设力度不断加大,许多物种栖息地得到了有效保护,使一些珍贵濒危物种种群得到恢复。截至目前,全省有自然保护区52个,保护区总面积达110万公顷。
10月1日,我国首个冠以国字号的植物园秦岭国家植物园开园。秦岭国家植物园规划面积6.39万公顷,包含数千种珍稀植物。它是目前世界上面积最大、植被分带最清晰、最具自然风貌的植物园,同时也是我国第一个国家级植物园。
另外,5年来,陕西新批建26个国家湿地公园。目前,全省国家湿地公园总数达38个,总面积5.35万公顷,其中12个已通过验收并正式挂牌。
国家公园带来了什么?
眼下正值候鸟南迁的季节,红碱淖湿地自然保护区也迎来了首批越冬白天鹅。
蓝天白云,碧水黄沙,鸟儿自由地翱翔,真是壮观!这样的景色在四川很难看到。我们全家这次是专门从四川驾车来榆林红碱淖旅游的。四川游客李明说。
红碱淖位于毛乌素沙漠和鄂尔多斯高原交汇处,地跨我省神木市和内蒙古自治区伊金霍洛旗,是我国最大的沙漠淡水湖,同时还是全球最大的珍稀濒危鸟类遗鸥繁殖与栖息地。
保护好红碱淖就是保护好人类和鸟儿共同的家园。以前我总担心建设自然保护区可能会限制人类的发展,现在我明白了人与自然和谐共处才是最好的发展。红碱淖让生态环境更美好,也带动了旅游发展,我们都是受益者。神木市民王建芳说。
绿水青山就是金山银山。各类保护地的建立,在带来生态效益和社会效益的同时,也带来了实实在在的经济效益。
绿水青山回来了,日子越来越好了。这是住在千湖国家湿地公园周边老百姓切身的体会。千阳县千湖国家湿地公园是国家林业局首批命名的国家湿地公园之一,年接待游客20多万人次,年门票收入达200多万元,在带动了旅游业发展的同时,也为当地群众脱贫致富作出了贡献。
十二五期间,陕西生态环境领域取得了喜人成就。全省绿色版图向北推进400公里。森林覆盖率提高到43.06%,人均公园绿地面积达10.18平方米。《陕西省十三五环境保护规划》提出要编制全省自然保护区发展规划,优化自然保护区布局,开展自然保护区资源环境本底调查及勘界确权,到2020年,全省自然保护区面积占陆域国土面积稳定在5.5%左右。
已发布的《陕西省十三五文化和旅游融合发展规划》中指出,十三五期间,我省将重点建设秦岭、黄河和黄帝陵三大国家公园。建设三大国家公园重点任务在于创新生态保护管理体制,保护和恢复生物多样性,保护自然遗产,探索可持续的社区发展机制,创新生态保护运行机制,开展生态体验和科普宣教,推动文化与旅游深度融合。未来,绿色发展带来的福利将惠及更多群众。
这些国家公园怎么管理?
各类保护地的建立对保护自然生态系统和自然遗产作出了重要贡献,但是随着时代变迁,现行保护管理体制的弊端也逐渐显现出来。
我们的保护地规模普遍较小,一块块分散分布,这样的发展和管理模式在过去是能够适应需求的。过去为了限制采伐,我们把保护地一个个圈起来,这为生物多样性和野生动物保护发挥了重要作用。可长此以往,一个个相对独立的保护地变成了一个个生态孤岛,保护前景堪忧。现在,这种破碎化的保护已不符合新的保护发展需要。我们应该开展大面积、大规模的保护,把生态系统完整地保护起来。葛安新介绍。
新的保护理念呼吁新的管理体制。那么,当前保护地的管理情况又如何呢?
应该说九龙治水是普遍现象,保护地在管理上往往涉及多个部门。例如,秦岭地区现有23个自然保护区、49个森林公园、4个国家级湿地公园、19个风景名胜区、6个地质公园、6个水产种质资源保护区、6个省属林业局的天然林经营区。归口单位有林业、环保、水利、国土、文物、建设等。多种保护地类型与行政隶属管理交织在一起,形成了极其复杂的管理体系。葛安新说。
其实,早在2015年中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中就对建立国家公园体制提出了具体要求,强调加强对重要生态系统的保护和利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性。
如今,我国各类保护地建设管理仍缺乏科学完整的技术规范体系,保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准,同一个保护地部门割裂、多头管理、碎片化现象还普遍存在,社会公益属性和公共管理职责不够明确,土地及相关资源产权不清晰,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。
因此,理顺管理体制、提高管理水平是现阶段亟待解决的问题。
陕西省社会科学院文化旅游研究中心主任张燕认为:交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局必须打破,否则很容易产生矛盾和问题。国家的资源应该纳入国家层面的管理体系,由统一的机构进行监管。我们国家现在提出建立国家公园体制,就是一个很好的解决途径。
9月26日,《建立国家公园体制总体方案》正式印发,国家公园建设进入实质性阶段。针对我国保护地管理存在的突出问题,《建立国家公园体制总体方案》提出建设统一规范高效的中国特色国家公园体制,其核心就是要在统一事权分级管理、强化自然生态系统保护、促进社区协调发展、完善法律制度等方面大胆创新,以补齐制度短板。

  寻找中国国家公园

  从1872年美国建立起世界第一座国家公园——黄石国家公园后,国家公园的设置已发展到上百个国家和地区,在全世界现有的13万多个自然保护区中,已有各类国家公园数千座,并由单一的国家公园概念逐步衍生出“国家公园和保护区体系”等系统化的大概念。

  迅速发展的国家公园成为现代文明社会的一种标志,也成为人类精神文化生活中不可分割的部分。

  中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》(以下简称《决议》)中明确提出“建立国家公园体制”。这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

  建立国家公园体制将对中国生态资源的保护、利用与可持续发展带来怎样的影响?在立法执法、规划设计、管理体制、特许经营、环境教育、旅游活动开展、资源保护等方面,中国特色的国家公园体制将如何建设、推进和完善?

  而在探索这些问题之前,恐怕首先需要厘清:中国目前是否有真正意义上的国家公园?中国有没有必要迅速构建一个“国家公园管理局”?

  寻找中国国家公园

  哪个部门能理直气壮地说:我们就是中国国家公园

  《瞭望东方周刊》记者骆晓昀/上海报道

  中国的国家公园建设,仍然在路上。

  早在2007年,不少地方都提出建设国家公园的构想。比如,陕西的秦岭中央国家公园,四川的红原大草原、汶川国家公园,贵州的黄果树国家公园,新疆的喀纳斯国家公园,青海的坎布拉国家公园,等等。

  十八届三中全会提出,坚定不移实施主体功能区制度,建立国家公园体制。这犹如吹响了冲锋号,更加激发起各地高涨的国家公园建设热情。
 

  试点之火

  国家公园试点的申报之火,从2014年初就开始熊熊燃烧。

  据《中国绿色时报》消息,2014年初,湖北省林业厅向国家林业局递交申请,请求将湖北列为国家公园建设试点省。此前,湖北省委已出台意见,明确提出“支持神农架等地创建国家公园,完善自然保护区、风景名胜区管理体制”。

  西藏自治区计划2014年开展国家公园建设试点,争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。

  2014年2月23日,江西省委书记强卫提出:“要以国家公园建设为契机,打造江西的绿色明珠。”

  更多地方的申报声音在2014年全国两会上陆续响起。

  全国人大代表、黑龙江省伊春市市长高环说,伊春市将对照美国、加拿大国家公园的建设标准,建设“伊春国家公园”,将伊春北部地区14个保护区、9个森林公园和3个地质公园纳入整体规划,实行更加严格的源头保护制度。

  全国人大代表、内蒙古森工集团党委书记张学勤提出议案建议,在内蒙古大兴安岭北部原始林区设立国家公园。

  3月,浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点,成为全国首批两个国家公园试点县。5月,根据国家林业局《关于调整充实国家林业局林业改革领导小组的通知》,青海省被列入国家公园体制试点范围。

  而云南罗平县在11月表示,将高起点高标准建设国家公园县,担负起做大经济总量和提升经济质量的双重责任。

  《中国环境报》11月26日的报道透露,海南省正在争取试点建立国家公园。海南省国土环境资源厅在回复农工党海南省委员会关于“率先在海南建立国家公园体制的提案”中表示,目前涉及国家公园体制四方面的问题已解决,其中包括“围绕建立国家公园体制,积极推进配套改革;成立工作专班,加强与国家有关部委沟通协调”等。

  同一天的《安徽日报》报道,黄山风景区日前在全省率先启动国家公园试点创建工作,全力打造“国家与民族的圣地、风景名胜与生态保护的重地、旅游与休闲的福地”。

  事实上的空缺

  中国最早的国家公园试点出现在2008年。

  那一年6月,云南省被国家林业局作为国家公园建设试点省份,以具备条件的自然保护区为依托,开展国家公园建设工作。

  同样在2008年,环保部和国家旅游局选择在黑龙江省伊春市汤旺河区进行国家公园建设试点,并为汤旺河国家公园授牌。

  国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨认为,试点迄今已有6年,但对遗产地的管理,基本上是新瓶装旧酒。大多数以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地,仍然沿袭现有的其他类遗产地管理体系的体制机制,没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题,基本没有缓解,有的地方不当经营现象甚至更加严重。

  苏杨总结,开展这些试点工作的地方政府,更多的是看中了国家公园品牌的经济效益,试点情况既不规范、也不公益。所以,“无论国家公园还是国家公园体制,在中国大陆仍然处于事实空缺状态。”

  甚至于国家公园的概念也还很模糊。苏杨说,国家公园不等于价值较高的自然保护地。仅从数量而言,存在这样一个关系:文化与自然遗产地>自然保护地>国家公园。

  自然保护区绝不等同于国家公园,二者有两方面区别:自然保护区强调保护,而国家公园强调保护利用兼顾;自然保护区是生态系统发挥功能和保护生物多样性的平台,其景观价值不一定高,而国家公园必须具有国家级的景观价值(当然也可能伴生较多的生态服务功能)。

  中国语境下的“国家公园”

  中国语境下的“国家公园”,实际上已有一大堆繁杂的称谓:国家风景名胜区、国家森林公园、国家海洋公园、国家地质公园、国家湿地公园,国家城市湿地公园……

  中国风景名胜区协会副秘书长周雄向《瞭望东方周刊》讲述了具有中国特色的国家公园形成过程。他介绍说,在筹建“国家重点风景名胜区”之前,“我们曾与美国的相关部门交流,可以说,整体规划和体系都向他们借鉴了经验”。

  在他看来,美国文明具有荒野文明的特性,其国家公园多在地广人稀区域。而中国是农耕文明,包括九寨沟、张家界、泰山等,几乎所有的风景名胜区内都有大量居民和大面积生活区,展示着独特的人文脉络。这是中国与世界上大多数国家公园的现实差别。

  发达国家已经建成了成熟的国家公园体系。比如,美国于1935年通过了《历史古迹法》(“Historic
Sites Act of
1935”),规定将国家重要的自然与历史性旅游资源统一交由国家公园管理局管理;德国为国家公园设立的政府管理机构称为国家公园管理处,隶属于所在地的县议会,必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县;日本国家公园系统的管理由国家环境署与县政府、市政府以及国家公园内各类土地所有者密切合作进行。

  其他一些国家,也都建立了统一的专业机构来管理国家公园。如韩国由隶属环境部的国家公园管理局负责管理;澳大利亚的国家公园由环境与遗产部管理;新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。

  国外的国家公园体系不可能被照搬到中国。住建部《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)》中说:“我国建立了国家建设行政主管部门、地方政府主管部门以及风景名胜区管理机构三级管理体制。”

  其中,国家建设行政主管部门负责全国风景名胜区的监督管理;省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门,负责本行政区域内风景名胜区的监督管理;而风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构,则具体负责风景名胜区的保护、利用和统一管理。

  从体系上看,中国的风景名胜区也属于中央与属地层级管理。关键在于,除住建部外,林业局、环保部、海洋局等部门均有各自的国家公园系统。

  国务院下属机构中,没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。

  “实际上,最早设计‘国家重点风景名胜区’方案时,已规划了各种类型的国家公园,包含此后各部委所报批的现有种类。部门之间的合作和协调总有不尽如人意的地方吧。”周雄告诉本刊记者。

  在早期的国际交流中,外国专家曾疑惑我们的“国家风景名胜区”的定位,“我们解释说,它就是中国国家公园,这个定位如今在国际上已达成共识。”周雄说。

  谁在管理

  《瞭望东方周刊》查阅联合国教科文组织世界遗产中心名录,发现在册的中国世界遗产共有47处,其中有两处的英文登记名为National
Park(国家公园),分别为庐山和三清山。

  而在由中国联合国教科文组织全国委员会、住建部、国家文物局主管的中国世界遗产网上查询,本刊记者发现,庐山的遗产名称是“庐山风景名胜区”。

  细微的差别中,蕴涵着中国特色的国家公园一段鲜为人知的历史。

  “1982年,国务院审批的第一批44处风景名胜区的名称为‘国家重点风景名胜区’,其规划配置都是按照国家公园体系设计的。后来在执行中采取了折中方案,不过‘风景名胜区’的英文标示使用的是National
Park Of
China。”景观地质专家、世界遗产申报组组长梁永宁告诉《瞭望东方周刊》。

  新中国成立以来,已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系,其总面积占国土面积的近20%。在十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之前,这些自然和文化遗产地的管理权限,分散于相关部门和地方政府。

  其中,风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理;国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理;文物保护单位由国家文物局管理;国家地质公园由国土资源部管理;水利风景区由水利部管理;A级旅游景区由国家旅游局管理。

  这些部门中,与国家公园建设关系最密切的有三个:国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中,建立最早且依法而设的体系只有三类:自然保护区、风景名胜区、文物保护单位。

  这也许就是不得不“折中”的缘由。“在九大类自然和文化遗产地管理体系中,含金量最高的两块牌子是‘国家级风景名胜区’和‘自然保护区’,这两者是由国务院直接审批的。”梁永宁说。

  “1982年第一批‘国家重点风景名胜区’中本应有45个景区,但后来没有张家界,这是由于张家界属于林业局管辖,而主管单位当时不愿放手。”中国公园协会副秘书长李亮告诉《瞭望东方周刊》。

  北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎对本刊记者说,国家级风景名胜区的管理权主要还在当地政府手中,而其他公园系统的审批项目,用人权、管理权多集中在直属部委。

  “国家公园管理局”呼之欲出

  如今中央明确提出建立国家公园体制,是否暗示着要解决多头交叉、管理错综复杂的局面?毕竟,没有中央级机构的管理认定,也就没有部门理直气壮地说:我们就是中国国家公园。

  于是,一个专家学者们设想中的国务院直属管理部门浮出水面——“中国国家公园管理局”。

  “的确有许多专家提出建立国家公园管理局。我认为,不仅是国家公园,只要是冠以‘国’字头的风景区、保护区都应该纳入这个新部门的管理。”梁永宁提出了自己的意见。

  美国国家公园的管理人员一律由国家公园管理局任命、调配,有固定员工和临时员工的区别,一般要求有较高的学历,统一着装,配备先进设备,以保证国家公园的资源保护和服务质量。梁永宁设想中的新部门,可以仿鉴美国的相关配置,他认为那是被世界多数国家所认可的管理体系。

  “这个部门不应以现在的任何部门为主导,而是集中各部委下具体管理九大类自然和文化遗产地的处或司,整合成一个全新的部门。”吴必虎说。
   

  国家公园种类繁多,如文物、海岛、地质等类型的公园,具有很强的专业性,而被整合的人员和部门中,大部分只有执行和管理方面的经验,缺乏原有部委的专业能力和专家支持,他们将如何应对不同公园类型的管理难题呢?

  吴必虎认为,政府可以向研究机构、学术机构等购买学术支持,这也是一种政府采购。“专业场馆的建设,可以采取公开招标。比如湿地观鸟屋棚的建造,就有一些非常专业的公司。”

  苏杨建议,在国家公园体制建设方面,由国务院明确(或设立)国家公园主管部门,统一负责国家公园管理制度的制定和审批、监督等综合管理工作,并安排与国家公园规模和日常管理需求相适应的专项资金。

  预计2015年推出国家公园试点

  除了编制国家公园发展规划、建立国家公园的准入标准外,相关立法的呼声更高。

  在生态文明贵阳国际论坛2014年年会上,国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武说:“国家公园在我们国家是个新生事物,没有明确的法律地位,也没有国家层面的法律法规和管理规定。第一步应该建立国家公园的管理条例,先从条例着手、法规着手,同时对每个建成的国家公园形成一园一法。”

  先立法还是先成立机构,吴必虎推崇两者同步,李亮则对先立法的观点不乐观,“现实情况是,没有实践很难立法。旅游法研究了18年,最后依靠人大常委会的‘帮忙’才通过。风景名胜区管理条例颁布前,也在各个部门审批‘游走’了8年。”

  据悉,中国先后颁布《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》等与风景名胜区密切相关的法律十余部。水利部、海洋局、林业局也有相关条例涉及体系内的公园管理。

  李亮说:“我们不缺法律,问题在于有法不依,执法不严。风景区可以说是各部门的摇钱树,要建立新的国家公园管理局,就会触动原有利益,谁也不愿意轻易放手。”

  接受本刊采访的多数专家认为,建立国家公园管理局虽然困难重重,但只要中央政府下决心就一定能解决。

  吴必虎预期,2015年这个部门或许就能成立。李亮的判断则在“三年后”,因为“专家团队的调研和试点都是必要的过程”。

  而周雄没有给出一个时间点。他说:“国家风景名胜区是我国对国家公园第一步试点,新的试点将更具有目的性。中国地广人多,牵一发而动全身,安置引导问题都没有先例可借鉴。需要一步步来,稳定压倒一切。”

  据国际在线的消息,建设国家公园体制的思路和方案正由中国国家发展改革委社会发展司牵头制订,“预计2015年将推出国家公园试点”。

  资讯链:国家公园

  世界上第一座国家公园诞生于美国。1872年的3月1日,根据美国国会法案所述:“为了人民的利益,黄石公园被批准成为公众的公园及娱乐场所”,同时也是“为了使它所有的树木,矿石的沉淀物,自然的奇观和风景,以及其它景物都保持现有的自然状态而免于被破坏”。当时的总统尤利塞斯·格兰特在提案上签字。

  国家公园的扩展分为三个阶段:

  第一阶段是19世纪末,美国设立了一批标志性的国家公园,而其理念也传播到了加拿大、澳大利亚和新西兰等国。

  第二阶段为20世纪前半期,欧洲国家开始应用国家公园理念,在瑞典、意大利、罗马尼亚、希腊、西班牙、冰岛、爱尔兰和瑞士都设立了国家公园。与此形成对照的是,欧洲殖民国家此时并未在本土设立国家公园,如英国、法国、比利时等国,而是在亚洲或非洲殖民地设立国家公园。

  第三阶段是第二次世界大战结束后,国家公园理念在全球范围内传播,几乎每一个国家都对外声称拥有自己的国家公园。

  前两个阶段,国家公园的定义还拘泥于传统美学、休憩与旅游及功利主义的价值,第三阶段增加了自然保育和生态系统功能。

  国家公园经济学

  2012年,贵州称将投资3万亿元,打造“国家公园省”

  《瞭望东方周刊》记者骆晓昀/上海报道

  1870年9月19日,在美国西部的黄石地区,一群探险客围坐在法尔霍尔河与吉本河汇合处的一堆营火旁取暖休憩。在探险返程中,他们意外发现了间歇泉盆地,这中间也包括了如今闻名于世的老忠实泉。

  探险队的一位队员朗福德在日记中记下了当时的讨论:“有人提议,利用我们的探险成果,可设法占据最有前途的一块景区。如果谁能抢先占有黄石下游瀑布对面三块区域的土地,并设法占有沿峡谷延伸的河流地带,这块地皮最终会成为土地所有者的摇钱树。”

  然而,科尼利厄斯·赫奇斯,这位毕业于耶鲁大学的年轻律师提出,这块区域的任何一块土地都不应该为私人所有,应将整块地盘划出来设为一座伟大的国家公园。

  1872年,在重重阻挠之下,美国国会终于批准建立了黄石国家公园。这是世界上第一座国家公园,也确定了国家公园的公益性。

  “门票经济”

  公益性决定了国家公园不以营利为目的,而是面向生态系统保护和游憩活动的保护区。

  从这一点而言,中国多数的“国”字头公园都表现得不太尽如人意。2014年国庆长假,最为游客诟病的仍是景区门票价格。据澎湃新闻网报道:国内部分景区联票价已逼近500元,且其中不含景区内交通费用。

  国家发改委社会发展司副司长彭福伟说,部分景区门票超过300元,其实是比较客气的说法。一些核心景区往往通过打包的形式加价,一两个5A级景点加若干个小景点,门票价格最高可趋近500元。国内景区门票价格占我国居民月收入比例,远高于国外的同类数据。

  国务院日前印发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》,要求利用风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等公共资源建设的景区门票以及景区,要充分体现公益性,严格控制门票涨价。遗憾的是,早在2014年国庆节到来前,包括广东丹霞山景区、丽江玉龙雪山在内的多家景区纷纷上调门票价格。

  中国风景名胜区协会副秘书长周雄告诉《瞭望东方周刊》:“‘门票经济’的确是目前国内景区的主要营运模式。中国景区多是属地管理,中央和地方政府鲜有拨款,景区依靠不断提高门票价格,维持养护经营。”

  “张家界现在的通票价格为248元,核心景区面积264平方公里,游道长度以百公里计,仅清洁工就有几千人。”张家界市外宣部副主任王建军对本刊记者说,“这个价格真不算贵。媒体和游客指责高门票,但也要考虑到景区有那么多工作人员要发工资,还有基础设备的维护、环保等费用支出等。不靠门票收入,靠什么呢?”

  有专家说,国务院提出建立国家公园体系,意味着新的国家公园将遵循公益性这一基本属性。

  国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨就认为,“这个‘公’,一定要是对公众开放的‘公’,体现公益性的‘公’,如果还是把一个地方圈起来,然后收高额门票,怎么能让民众增强国家共同意识呢?”

  美国的国家公园有严格的特许经营机制,理念相当清楚——进入国家公园是公民的基本公共服务,所以票价非常低廉,“但是餐饮、住宿、交通这种弹性很大的公共服务就由经营性力量来做,国家公园对它的价格和服务进行监管,这样也避免了既是裁判员又当运动员。”

  北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授告诉本刊记者:“国家公园属于公共资源,是全民所有制。依照中国的体制,九大类自然和文化遗产地管理体系都应严控门票价格。”

  周雄表示:“如果门票价格降不下来,就意味着国家公园体系试点不成功。”

  金字招牌的利润

  景区的现实与政策走向存在矛盾,与众多专家的意见存在矛盾,也与公众期望存在矛盾。这是否意味着,多数景区将回避成为新国家公园体系下的试点?

  其实,关于国家公园的竞争早已开始。2006年,云南省迪庆藏族自治州就建立了中国大陆第一个国家公园试点——香格里拉普达措国家公园。2008年6月,国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。

  2008年9月,黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建,这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。

  2012年,贵州称将投资3万亿元打造“国家公园省”,这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》,该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。

  住建部《中国风景名胜区事业发展公报(1982—2012)》算了一笔账:
“十一五”期间,我国国家级风景名胜区共接待游客21.4亿人次。其中,2010年国家级风景名胜区接待游客4.96亿人次,比上年增长10%,占全国国内和入境过夜游客总数的23%。

  浙江、江苏均超过6000万人次;接待境外游客1171万人次,占全国入境过夜旅游人数的32%;直接旅游收入397亿元,增长11%,占全国国内和入境过夜旅游总收入的2.5%,安徽、浙江两省均超过60亿元。

  另外,风景名胜区自身开展特许经营的收入也不断增长,“十一五”期间,国家级风景名胜区经营服务收入1402亿元,年均增长9.9%,其中2010年达到328.5亿元。

  而在前期竞争中占有优势的国家公园,也的确从这块金字招牌中得到了可观的经济效益。

  云南香格里拉普达措国家公园2006年8月1日试运行后,2007年收入1.05亿元。在此之前,被整合进入普达措国家公园的两个景区——碧塔海和属都湖的总收入不过几千万元。

  截至2012年底,云南已建立8个国家公园。据统计,2008~2012年,云南国家公园总游客量达到1624.49万人次,门票等直接旅游收入达到16.85亿元。

  黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年,仅门票收入便达到180万元,是前一年门票收入的3倍。2009年,公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进估计,汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。

  保护与开发的天平

  国家公园在保护和利用之间寻找平衡点并非易事。在国家公园的历史中,许多著名的景区都走过过度商业开发的弯路。

  19世纪早期,尼亚加拉大瀑布开始受到游客青睐。1818年,威廉·福赛思建了一条有顶盖的楼梯步道,以便付费游客可以步行前往瀑布底端。1822年,他建起一座三层楼的酒店,其中一大特色是建有一条通往最佳观景台的私有步行道。

  紧接着,其他人如法炮制,结果酒店和客栈布满了所有的最佳观景台。1870年,尼亚加拉大瀑布沦为低俗不堪的旅游景区开发的代名词。

  将土地划出来既给予保护,又用作公众欣赏,加拿大是最早秉持这种理念的国家之一。“利用”与“保护”之间的紧张关系,可以追溯到1964年、1979年和1994年制定的加拿大国家公园政策。但后来出台的《加拿大国家公园法(2001)》,最终确立了“保护”高于“利用”。

  “害怕过度开发,不是回避旅游的借口。我们国家的多数国家公园,只管保护不管开发,才是现实问题。国家公园的性质决定其既要严格保护,也要好好利用。比如奥地利将茜茜公主的故居建成了酒店,就是成功案例。”吴必虎说。

  中国公园协会副秘书长李亮向《瞭望东方周刊》介绍了国内的一个成功案例——武夷山风景名胜区。

  1979年,约为570平方公里的武夷山自然保护区成为中国5个最早的国家级自然保护区之一。1982年建设部批准其成为首批国家重点风景名胜区,核心保护面积64平方公里。1992年,紧靠风景区边界,占地12平方公里的武夷山国家级旅游度假区成立。这是国务院借鉴巴厘岛的努沙杜瓦度假区,为吸引外资和招揽海外游客而在中国启动的一项政策。

  1999年武夷山被列入世界遗产,保护面积为999.75平方公里。遗产保护区域涵盖国家级风景名胜区、自然保护区和一些珍贵的考古遗址。其中有公元前一世纪建立的汉代城市遗址(陈村),以及一些与朱熹有关的寺庙和书院。

  得到世界遗产的名号,意味着更严格的保护。世界遗产边界内的居民人数、居住面积、工业设施、矿业开采都有着极为严苛的规范。

  2006年,武夷山已建有140多家酒店,拥有14000多张床位,每年可以接待大约380万游客。除此以外,还有400家零售商店、一个高尔夫俱乐部和其他娱乐中心。如此高密度的旅游开发,必然给保护带来挑战。

  “在九曲溪漂流项目20多公里外,就是自然保护区的核心缓冲区和实验区。风景名胜区的主要功能在于为游客提供了休憩场所,同时为当地经济发展作贡献。而保护区内严格控制了旅游功能,限制游人进入。旅游区的盈利能贴补保护区的营运,形成良性循环。”李亮说。

  政府补贴的可控与不可控

  美国国家公园管理局官员简·安德森此前告诉媒体,按照美国立法规定,各公园的门票与娱乐项目收费80%可以留在公园,用于支付维护和管理开支,其余20%上交国家公园管理局统一支配,用于援助不收费的公园。门票收入在公园预算中所占比例不大,主要依靠财政拨款。

  苏杨介绍,美国国家公园运营主要由联邦财政支持(占其运营资金的约70%),门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充,使得所有公园都能做到票价低廉(10美元左右的多日通票),国民进入国家公园成为基本公共服务。

  “美国国家公园的收入主要来自三部分:政府补贴、特许经营和企业慈善捐款。”李亮说,企业向国家公园捐款不仅能赢得良好声誉,更能得到实惠,在缴税和贷款方面都有体现。

  吴必虎认为,中国国家公园新体系建立后,并不需要过多的政府补贴。需要落实的是,将旅游收入从地方财政中剥离,直接上缴至可能成立的中国国家公园管理局。保证收支两条线,再依靠特许经营收入,就能维持营运。

  目前,多数中国景区没有特许经营的经验。周雄分析说,除了特许经营之外,风景资源有偿使用也是日后国家公园收入的来源之一。在政府补贴到位的情况下,中国国家公园有望摆脱门票经济模式。“但是企业慈善捐款这种方式并不乐观。这需要与其他政策联动,操作上有一定难度。”

  19世纪末,美国黄石公园管理结构的缺陷日益显露出来。国会慷慨地给黄石划拨土地,但随后划拨的资金却姗姗来迟。尽管是一个国家级机构,国会却要把它委托给地方委员会管理。1916年,美国国家公园管理局成立,缺陷才得以弥补。

  有些问题中国正在面对,有些问题中国将要面对。“政府补贴的不可控因素不少,到款率、到款周期等,都将影响国家公园的正常营运。”王建军说。

  警告也是一种保护

  “黄牌警告”是媒体喜欢用的说法,事实并非如此

  《瞭望东方周刊》记者骆晓昀/上海报道

  “张家界世界地质公园不应被警告,而是应该颁给金牌奖励。”张家界市外宣部副主任王建军在自己的微博上写道,他的这个表态被一些媒体戏称为“炮轰联合国”。

  在联合国教科文组织世界遗产中心的名录上,被警告的国家公园不在少数。国家公园的鼻祖美国黄石国家公园也曾连续被警告,离摘牌只有一步之遥。

  张家界少做了什么

  “在世界地质公园的建立维护上,张家界做了许多实在的工作。这不仅是我个人的观点,也是媒体的观点。在张家界被联合国警告后,中央电视台的记者实地探访了景区,他与我的意见一致。我才有了底气,在微博上公开自己的想法。”王建军告诉《瞭望东方周刊》。

  据澎湃新闻报道,2014年9月23日,第六届联合国教科文组织国际地质公园大会宣布,张家界世界地质公园顺利通过联合国教科文组织的“大考”。这标志着张家界之前所获得的“黄牌”警告已被摘掉,将继续保持世界地质公园网络成员的资格。

  2012年的夏末秋初,联合国专家来到中国对世界地质公园进行评估。数月后,张家界和庐山、五大连池一起,因“向公众科普地球科学知识不足”等原因,被“黄牌”警告,限期整改,否则除名。

  张家界地貌的岩石基础形成于3.5亿年前的泥盆纪。那时候张家界是一片海,在这片不大的区域形成独特的五六百米厚的石英岩石沉积,后来在地壳上升和下降过程中保持水平状并有交叉的垂直裂隙发育。

  距今260万年的第四纪以来,湘西北一带的地壳上升较快,抬升过程中经流水等外力地质营力塑造,形成现在我们看到的峰林突兀、峡谷纵横的景象。据中国地质大学测定,张家界目前的地貌形成于56万年前。

  张家界官方提供给联合国科教文组织专家的工作报告显示:为了迎接这次评估,当地精心准备,累计投资近2亿元直接用于“地质公园的地质遗迹保护工作”。

  新的地质博物馆从2013年9月开建,2014年4月完工,5月开放。张家界市国土资源局世界地质公园办公室主任向良民对《瞭望东方周刊》说:“此次投资的2亿元资金,大部分来自政府投资,小部分源于企业投资。” 

  张家界武陵源区国土资源局局长宋宏明表示,原展览馆为10年前张家界世界地质公园获批后修建,当时投资100多万元,但因无后续资金投入,一直没有升级改造,较为简陋。

  “除了新建博物馆外,张家界强化了景区内展示牌的标示,强调了地质公园的教育意义。张家界市政府财政并不富裕,2亿元的投资压力不小。”王建军说。

  据悉,联合国科教文组织此前给出的整改建议说,张家界世界地质公园内几乎看不到世界地质公园标识,只强调自己是世界自然遗产。此次整改过程中,张家界新增公园主副碑3块、总体介绍牌9块、景点解说牌57块以及科普宣传栏18组。

  美国黄石的博弈

  1995年美国黄石国家公园被世界遗产中心列入《受到威胁的世界遗产名录》。

  昆明理工大学教授、景观地质专家、世界遗产申报组组长梁永宁告诉本刊记者:“黄石公园被列入名单的原因在于计划采矿将影响和威胁公园,还有非本地物种入侵、道路建设与游人压力。”

  资料显示,世界自然保护联盟在1995年2月28日请求世界遗产委员会干预阻止采矿的信中,对黄石公园遭遇的各种威胁有更为详细的描述:在公园外围潜在的地热开采和其他地下水探钻,正威胁着公园举世闻名的地热资源;伐木、石油和天然气开采、筑路、采矿、民宅建筑及新的居民聚集点,持续侵犯着公园周围的敏感的荒野和重要的野生动物生存环境;生态环境的破坏和日益增加的人与熊的冲突,危害了已受威胁的灰熊;非法引入湖泊鲑鱼威胁了黄石原有的刺喉鲑鱼,而后者正是灰熊、小型哺乳动物和鸟类重要的食物资源。

  黄石公园正式被列入《濒危世界遗产清单》,迫使当时的克林顿政府作出史无前例的决定,即用联邦财产与金矿公司拥有的财产进行交换来阻止采矿。克林顿政府于1996年以6500万美元收购了计划采矿的私人土地,有效地解除了金矿对黄石国家公园的威胁。

  其他有关黄石公园威胁治理的报告也纷纷上交至世界遗产委员会,其中包括临时野牛管理计划,成立国家/联邦临时急救委员会以及在解决其他问题方面取得巨大进展的“大黄石国家公园普鲁氏菌病委员会”等。

  但黄石国家公园直到2003年6月仍旧没有从警告清单中去掉,这是因为世界遗产委员会认为,除了反对采矿提案的成功之外,其他所提到的各种威胁仍在持续。

  在2003年7月召开的第27届世界遗产大会上,经过激烈争论,黄石国家公园才从《濒危世界遗产清单》上被有条件除名。

  一位不愿透露姓名的专家告诉《瞭望东方周刊》:“当时情况其实非常微妙,美国代表团曾寻求中国的支持。”

  在世界遗产名录上,目前有46个保护区被列为《濒危世界遗产清单》,其中包括英国的利物浦海上商城和美国佛罗里达州的大沼泽国家公园。而德国的德累斯顿易北河山谷和阿曼的阿拉伯大羚羊保护区,分别在2009年和2007年被从世界遗产名录上除名。

  “‘黄牌警告’是媒体喜欢用的说法,事实并非如此。进入《濒危世界遗产清单》,意味着该地区需要得到更严谨的保护。比如大沼泽国家公园就是自愿留在濒危名单里的,他们认为这样的境况,更容易得到政府、企业和民众的关注和投入。”梁永宁说。

  金字招牌也是双刃剑

  采矿业对世界遗产的威胁,中国同样经历过。2006年4月梁永宁陪同IUCN(世界自然保护联盟)自然保护地主席尼克先生对“三江并流”申遗后的保护状况进行实地考察。

  “‘三江并流’保护区的问题有些尴尬。在此前划定的保护区边缘地带发现了储量巨大的铜矿,如果该区域明确划入保护区,那么铜矿绝对不允许被开采。但该矿产离保护区核心地区较远,如果不开采经济损失巨大。因此,项目组做了详尽而繁琐的工作,将矿产区从保护区边界剥离出来。”梁永宁说。

  2007年6月,由以云南石林、贵州荔波、重庆武隆为主的“中国南方喀斯特世界自然遗产”通过了联合国教科文组织世界遗产委员会的评定,正式被授予世界遗产称号。梁永宁正是该项目的专家组组长。

  而拥有显著喀斯特地形的广西桂林并未在此批申报。直到2014年6月才与贵州施秉、重庆金佛山、广西环江作为“中国南方喀斯特二期”,成功获批世界遗产。

  世界遗产虽是块金字招牌,但也是把双刃剑。

  在梁永宁看来,申报世界遗产原本是为了长远利益,让这些珍贵资源能够得到长久保护,科学、合理地利用,以促进申报遗产地的经济发展。如果当初就考虑在遗产地发展经济,申报时就不要将发展经济的片区划归在内;如果要搞大规模的发展,就不应该申报。

  “桂林没有参与第一批喀斯特地形的申报正是这个原因。作为国家风景名胜区,当地的地质资源、文化资源都有条件申报。而8年前,当地政府可能更多考虑经济发展,唯恐申报后影响地区工业和矿产开发,因而错过。”

  “中国的九大类自然和文化遗产地,在划分范围的时候就类似于‘圈地运动’。早期的太湖国家风景名胜区,将无锡和苏州的整个城区都包含在内,这样并不科学。”
北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎告诉本刊记者。

  未来国家公园方向是既保护又发展。保护是在可能的情况下将居民和生活区块从国家公园和保护区内迁出,同时控制新建筑的出现。这方面,中国的现实条件并不完善。

  “中国虽地广但人多,从特定地区迁出居民是项艰巨工程。比如千岛湖县城就在千岛湖保护区的核心地带。而楠溪江保护区两岸,当地居民新起很多房屋。这都会对保护产生负面影响。”吴必虎说。

  另外,在接受本刊采访的专家看来,国家公园需要对工业、房地产进行限制,对环境污染实行终身追责制。

  “先污染再治理的观念实在是无可取之处。”中国公园协会副秘书长李亮告诉《瞭望东方周刊》,实际上国家对生态修复投入大,同时浪费也大。

  以太湖为例,多年治理也未解决蓝藻泛滥问题。岸边渔民虽然搬迁了,但城市排污还没有彻底解决。“对排污进行收费,查处排污又执法不严,或许请客吃顿饭就能解决。这就是对国家生态治理资金的浪费。”李亮说。

  英国泰晤士河用了50年的时间才将水治清,如果不纠正先污染再治理的观念,需要多少个50年才能还中国江山多娇的原貌呢?

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